２、規制だらけのゴルフ場開発
ゴルフ場開発の是非を論じる前に、果たしてどんな手順を踏んで開発許可が出され、計画が進められていくのか知らねばならない。それ抜きに、許可を出した自治体の責任や業者の問題を指摘できないだろう。
もっとも開発規制は、国よりも自治体のレベルが多く各所で違ううえ、時代とともに移り変わる。だから一概に言えないのだが、とりあえずブームだった頃（裏返すと批判の強かった頃）の手続きを例に上げたい。
まず計画は誰が立案するのだろうか。直接的にはいわゆる開発業者だが、そのバックには、たいていゼネコンや銀行、不動産業などが付いていた。なぜれらの企業がゴルフ場をつくろうと思ったのかと言えば、個々の事情はともかく、基本的に儲かると考えたからであろう。現在ではそれらの業種がいずれも巨額の不良債権を抱えてにっちもさっちも行かない状況に陥っていることを思うと皮肉だと思わないでもない。
当時、ゴルフ人口がうなぎ登りで、急速に一〇〇〇万人を超え、さらに伸び続けた。これだけのプレー人口を抱えているスポーツは、おそらくテニスとゴルフだけだろう。野球やサッカーなどは、観戦ファンが多くても、プレー人口は意外と少ない。つまりゴルフは実際に興じるスポーツとしては、日本一になりつつあったのだ。
ところが、ゴルフ場の数は、それに比して少なすぎた。どこも行列ができる状態で、客のスタートの順番を決めるだけでも大騒動になる。コースを回る時間制限が設けられたりもしたらしい。そして会員権の額は跳ね上がった。最初は三〇〇万円だったものが数千万円になったり、新規の募集に対して億の額がついたケースもあったという。
会員権とは、会員制のゴルフ場におけるプレー権であるが、いつのまにか転売を重ねて儲けられる金券と同じような扱いになってしまった。さらにプレー代自体も高額になってきた。平日法人価格が二万〜五万円とることができたのである。
こんな状況を見たら、とにかくゴルフ場を作れば儲かると感じてもおかしくはあるまい。それは国民のニーズにも合っているとも言えた。
当時は、一八ホールのコースなら約一〇〇ヘクタールが必要だった。今はもっと広い土地が必要とされているが、
それだけの土地をどこに調達するか。
コースは、海浜コースと林間コースに大別されるが、日本では林間コースが普通だ。海浜コースは土地の確保が大変なうえに、プレー技術も難しいため歓迎されないそうだ。一方で日本では農地の取得は法律上難しいが、山林なら比較的地価は安く取得しやすい。起伏のあるコース設計も行いやすい。ということで林間コースが好まれるわけだ。もっともコース設計が行いやすかったのは、初期のなだらかな里山を取得できたうちで、後にはどんどん急傾斜の山林を相手に大規模な造成が欠かせなくなっていく。
さて、業者が開発計画をまとめて自治体に申請することになる。各種の手続き申請を必要とするのだ。
自治体からすれば、これらの手続きの主眼は「防災」である。造成上の技術に問題がなければ、規定上は必ず「許可しなければならない」立場にある。もし法律違反でもないのに許可を下ろさなければ、最悪訴えられる可能性も出てくる。この点を勘違いして自治体の立場を批判するのはかわいそうだ。なかには自治体が積極的に誘致したり業者と「癒着」しているケースもあったようだから、一概に自治体を擁護するわけではないが、ここでは建前に沿って見ていこう。
開発規制には、主に基本的に森林法、都市計画法、宅地造成等規制法の三つが関わる。それに各県市町村の開発指導要項が条例で加わるため、都道府県によってかなり違いがあるわけだ。
ちょっと、ゴルフ場開発に関する主な規制を列挙してみよう。
自然公園法、環境影響評価法（環境アセスメント法）、ゴルフ場間発事業に関する指導要綱、鳥獣保護及ビ狩猟ニ関スル法律、森林法、保安林制度、農業振興地域の整備に関する法律、農地法、河川法、砂防法、地すべり等防止法、急傾斜地の崩壊による災害の防止に関する法律、都市計画法、建築基準法、文化財保護法、国土利用計画法、公有地の拡大の推進に関する法律……さらに都道府県自然保護条例や県土木取締条例などの条例もたくさんある。もちろんこれらはみんな開発規制に直結するわけではなく、届け出だけで許可が下りるようなザル法もたくさん含むが、意外なほど多いのである。そしてそれなりに手続きには手間暇がかかる。
役所側からすると、開発許可手続きには、接続道路、排水、水道、林地開発、河川整備などがあり、それぞれ担当部署が決まっている。それらを協議の上で調整して許可を採らねばならない。たいていの自治体では、その権限は知事や政令指定都市の市長にあるが、そこでは事前審査制度を決めて、各機関との協議手続きの交通整理を行うテーブルを用意しているのが普通である。
協議が始まると、各所各部署は法令に基づいていろいろな注文や資料・図面を要求する。それ自体はたいして手間も必要なく、業者もあらかじめ用意しているだろう。具体的には、開発予定地の位置や面積、事業計画の概要、そして土地登記簿と地権者の立ち入り承諾書などだ。これが開発計画の事前審査申請となる。役所側の担当者は、それらに必要な協議や調整調書を作成する。
ここで、どの協議がどこの部署に関係するかがわかってくる。森林法に関した許可なら林務課か自然保護課、河川に関したことなら河川課、工事の土砂搬出経路や捨て場なら土木課……というように指定されるわけだ。それらが開発業者に渡されると、業者はそれを元に交渉していくことになる。なかには市や都道府県庁に留まらず、警察やＮＴＴ、そして国の機関なども含まれている。
河川一つとっても、造成による流量の変化やそのために必要な河川整備の方法、時には河川の切り替えも協議しなくてはならない。もちろんその結果として計画変更も行われる。そして協議成立書が出て、ようやく造成計画は完成する。なお環境アセスメントが義務づけられてからは、その調査に三年かかるようになったが、そのほかにも簡単に協議が成立するとは限らない。すべての協議を成立させないと開発許可は出ない。とくに行政指導的な「自然保護」協議は長引くことが多く、開発申請からゴーサインが出るまで時間はかかる。
もちろん、実際の現場では様々なケースがある。自治体の長がゴルフ場開発に積極的か、あるいは消極的かによって対応はかなり変わるし、一つの部署でも抵抗したら先に進まないこともある。逆に、“癒着”しているのか、地域のボスと結びつき、ほとんどの許認可をさっさと済ます業者もいたことは間違いない。
なおこれらの開発許可とは別に、開発寄付金（緑化協力金などの名称が多い）の納入が求められることが多い。自治体は、大規模開発計画に対して寄付金の形で業者から許可を下ろす見返りを要求したわけだ。これは怪しげな金ではなく、ゴルフ場の建設に伴って必要となる施設や設備などインフラ整備を行う。金額的には面積に応じて決まるが、まとまると億単位の金額になる。小さな自治体にとっては、結構大きな収入になるだろう。
ただゴルフ場開発で、すべてのコースにそんな寄付金があるわけではない。なぜなら農山村ではゴルフ場建設計画自体を歓迎するため、寄付金を求めるに至らないからだ。バブルの頃は業者も気前良かったそうだが、いつもとは限らないだろう。
いよいよ開発許可も出たら、業者がゴルフコースを設計して、それに基づいて施工することになる。
コース設計には専門の設計士がいるわけだが、ある関係者がいうには、日本のコースは全体的に初心者を呼び込むために「甘い」そうだ。難しいコースは、ゴルファーの成績に響くので好まれないのである。もっとも、それが自然環境にどんな影響があるかは一口には言えない。
なお、平行して土地の買上げと地元との協議が始まる。環境アセスメントも行わねばならけない。開発業者にとって最大の悩みがこの部分だ。土地が細分化されていることも多いのだ。なかには一〇〇ヘクタールの山林に一〇〇人の地主がいるケースもあり、一人一人説得して買い上げるのは難航する。地元協議も、最初から絶対反対派がいると、動かなくなる。これらの切り崩しに時間と金がかかる。それがゴルフ場開発のコストを引き上げる。結果的に会員権の値段やプレー料もつり上がる。怪しげな裏金がうごめき、社会的批判を浴びることになる。日本のゴルフ場開発規制は、世界的に見ても厳しいのだが、それが悪循環している面もある。
そこで、なるべく予定地全体が町村の所有する山林や、地域の共有林である所が狙われる。それらの土地は、ある意味代表者を口説けば一気に買い取れるからだ。また共有林はたいてい薪炭林などの入会地で、現在では使い道がなくて持て余しているケースが多い。また個人所有のような「先祖代々の土地」という意識が強くなく、口説きやすいとも言われている。直接目の前に金を積まれたら気持ちが動きやすいだろう。
もちろん、このような手法に反発があるのも事実だが、一方で日本の土地制度特有の複雑さが、より一層開発問題をややこしくしていることは間違いない。
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